陈敏/温，最近，《关于促进政府和社会资本合作标准发展的实施意见》（以下简称“ 10号文”）的发布和解释引起了PPP实施机构，地方政府，企业的关注。 ，专业服务机构和关联方的广泛关注和热烈讨论。最有意思的事情之一是，基金预算收入不能再用于支付PPP项目的运营补贴。结果，大多数以土地出让金为主要资金结余基础的区域综合开发项目不再能够以PPP模式实施。
那么，在10号文发布之后，区域综合发展的方向在哪里？本文将重点分析10号文对区域综合发展的影响，涵盖区域综合发展的起源，与PPP的关系，市场需求和未来趋势。
“走出去”领域的全面发展
全面的区域发展由PPP模式界定，受害最严重的无疑是那些将城市经营者作为其发展定位的大型城市发展投资企业。这项规定似乎是突然的，但是在过去几年大力推行PPP模式的过程中，具有中国特色的区域性综合开发项目与风味丰富的外国产品PPP之间的矛盾实际上早就出现了。
10号文的大部分内容实际上是对规范PPP模式过去运作并提出更严格标准的一系列文件的系统总结。关于“不得将资金预算用于支付经营补贴”，这与地方政府绕过财务管理的做法有关。根据财务承诺管理的规定，地方政府用于PPP的支出“不能超过一般公共预算支出的10％”，从而导致地方政府使用PPP模式为项目融资的能力有限。因此，许多地方的财政承诺指标不足。后来，为了规避上述限制，在PPP项目的财务承诺计划中，简单而专横地使用基金预算收入来支付。但是，如果这种情况继续发展，财务承诺的目的将无法实现。因此，这种现象得到规范和标准化。不足为奇。
在10号文发布之初，业内许多人认为，以特定地区的自负盈亏为重点并以土地出让金为主要支付来源的区域发展项目应该是例外或误伤了。后来证实情况并非如此，第10号通知的起草没有遗漏，其最初意图的确包括不再将区域综合发展项目纳入PPP类别管理。
综合区域发展是指相对较大规模（通常在5平方公里以上）的区域的总体投资和发展。它涵盖了战略定位规划，城乡规划，土地开发，基础设施和公共服务设施建设，土地流转和产业介绍以及整个运营和管理过程的整个区域。
从地方政府的角度来看，这称为城市管理；从事区域综合开发投资，部分参与或全部参与的公司被定位为城市运营商。
从规范PPP模式的10号文件的角度来看，可能很难理解为什么应该取消区域综合发展项目。但是，与先前发布的相关文件（如土地出让收支管理，地方政府专项债务和土地银行专项债务）相关，不难看出，财务部门正在努力建立一套地方政府债券作为债务工具。主渠道和PPP模型。补充新的投融资体系。继10号文出台新规定后，PPP模式的应用领域已经大大缩小，基本上回到了2000年至2010年的特许经营时代。
从这个角度来看，让位给土地储蓄债务无疑是区域发展项目脱离PPP的重要原因之一。区域综合开发作为一种具有中国特色的城市发展投资项目，长期以来在概念和管理模式上与具有明显国外特色的PPP模式相冲突。
追根溯源：区域综合发展从何而来？
中国的城市建设投融资体系向社会资本开放。从1990年代初期开始，早期的投资和融资体系实际上以政府投资为中心。在国家发展计划委员会领导下制定的基本建设程序是具有相对代表性的管理制度，目前仍在执行中。基本建设程序规定了几种形式的政府投资和财政支持，包括投资补贴和贴现，资本投入和直接投资。
在1990年代前后，房屋的商品属性得以确立，房地产市场开始逐步形成和发展。房地产开发也已成为地方政府大规模建设基础设施的融资渠道之一。
在1990年代中期，基础设施房地产模型-市场模型开始出现。它的主要表现是地方政府以协议转让的形式将大批土地转让给房地产开发商。在建造房屋的过程中，房地产开发商还将建设市政道路网，学校和医院以及其他基础设施和公共服务设施。
市场模型是出现在大规模城市建设初期的一种特征现象。它的交易方法和概念与当今的区域综合开发非常相似，早期的大型房地产开发商将自己定位为城市运营商。这种模式一直持续到1990年代后期。随着土地的不断升值，2002年颁布了新的《土地管理法》，要求对商业用地进行招标，拍卖和上市。在2004年“ 8月31日”截止日期之后，一级土地市场和二级市场完全分离。基于此，地方政府不能再将市场模型用于基础设施。根据国土资源部“纯土地出让”的要求，土地必须在周边开发建设完成后方可出售。
一次开发分离后，一次土地市场开始形成，一些基础设施建设公司和房地产公司开始转变为以一次开发为核心的一次开发领域，并向规划的方向扩展。区域功能和城乡规划的制定，扩展到二次房地产开发，产业引进和运作，逐步形成了今天所见的区域综合发展模式的框架。
区域综合发展模式的出现满足了企业转型的需要，也满足了地方政府对区域发展的需求。
从政府的角度来看，引进投资企业是基于企业的投资能力；借用企业的组织和管理能力；并利用企业的投资吸引力。在此模型的基础上，建立了区域发展信用。
大型投资公司专业地经营着整个区域的开发，使每块土地在出售时都能有良好的支撑条件，从而使土地能够获得应有的价值，并建立了市场的实施对区域规划的长期信任。经过探索，这一概念越来越流行，成为政府开展区域和城市竞争的重要手段之一。
在张五常在2008年出版的《中国经济体系》一书中，基于对中国经济发展的多年观察和研究，他将中国经济发展的重要来源之一定义为县域竞争。 2007年颁布《城市和农村规划法》后，城市规划管理更加规范。由于土地规划指标的自上而下的分配和财政资源的分配，城市化的战略进程逐渐使我国的地级市成为真正的区域竞争。承运人。
基于区域综合发展的城市运营和投资促进是城市竞争的重要手段之一。
中国城市化发展后的“经营者”
2000年以后，政府的城市管理理念逐渐被地方政府接受和推广。基本思想是将城市发展视为价值创造的综合行为。在这个过程中，许多投资公司在价值创造过程中也看到了商机，因此他们顺应了中国城市化发展的大趋势，并致力于综合城市发展的创新领域。这些企业包括一些转型的房地产企业，具有升级投资策略的建筑国有企业，以及金融资本和地方城市投资公司。
第一类是由房地产开发企业转型升级的城市运营商，以中国财富土地开发公司和宏泰集团为典型代表。众所周知，中国财富-固安新工业城的代表作。固安曾经是北京地区最具代表性的欠发达地区之一。当时，有一个非常有趣的概念叫做北京贫困带，这意味着高质量的资源已经在北京大规模地聚集，而北京周边城市则没有资源的辐射。这些领域有发展需求，但没有投资能力。因此，地方政府在企业的资本能力的帮助下，做出了大胆的尝试，将整个城市新区的规划和建设，一级土地开发以及产业投资委托给企业运营。和投资促进。服务能力促进区域发展。固安的成功不仅得益于企业和政府的努力，而且在一定程度上还得益于奥运会后北京不断发展的人口和工业救济。
图1：区域综合发展中综合城市运营商的政企合作边界
随着土地变得越来越昂贵，并且购买土地和房屋的房地产开发模式已成为具有巨大投资和高营业额要求的领域，这些房地产公司将注意力转向了更基本的价值创造，也就是土地初级开发的过程。这样转型的房地产开发商一直在努力降低自己作为房地产开发商的角色，将自己定位为城市中的行业孵化器，商人和服务提供商。
另一类是从建筑商派生或改造的城市运营商，以中国交通建设，中国建筑，中国铁路工程和中国铁路建设等大型工程国有企业为代表。这些企业的传统投资领域是城市基础设施建设。随着2005年左右央企股权分置改革的推进，这些央企上市后需要寻找新的发展空间和利润增长点。因此，他们将投资从纯基础设施逐步扩展到整个城市的城市运营。区域综合发展恰好是战略转型的非常合适的载体，也与传统的工程建设业务息息相关。
图2工程企业转型地区综合开发的典型投资边界
第三类更典型的城市运营投资公司来自金融资本，例如以国家开发银行财务为代表的城市发展投资基金。它们起源于发展融资的过程，从以债务为基础的业务扩展到以股权为基础的业务，并引起了许多大型资本投资公司的效仿。在初期，他们主要参与了当地投融资平台的转型。通过强大的融资能力和先进的国际视野，他们改变了地方政府投资平台的资本结构和建设管理理念。后来，他们逐渐开始从事以市场为导向的投资。业务合作。与前两种类型的投资公司相比，其自身的服务能力，运营能力和工程组织能力相对较弱。它的优势在于基于资本角度的强大融资能力和资源整合能力。
另一种城市运营商是城市投资公司。借助城市综合发展和转型的地方融资平台公司。过去，它主要承担地方政府的融资工作。大多数项目纯属慈善事业，缺乏为平台真正创造血液的能力公司。区域发展和综合发展以大规模土地产出为载体来建立融资平台公司，通过这种投资活动，他们逐渐建立起自己的造血功能，因此许多平台公司逐渐将其视为综合发展平台。该地区是自身发展的重要跳板，而不仅仅是纯粹的公益基础设施。
从投资结构图的角度来看，在复杂的区域发展体系中，不同类型的投资公司具有不同的投资边界。他们创造不同的价值并获得不同的回报。当诸如城市运营商之类的公司首次公开募股时，尤其是在海外筹集资金时，他们以区域发展为主要业务，这是资本市场难以理解的。经过大量的说服工作，这种发展模式逐渐赢得了国际资本市场。承认。应该说，这种区域发展模式的出现与中国特色的城市化发展体系下的规划，土地，产业政策，政府责任和城市竞争息息相关。
区域发展进程代表了在我国城市建设中实施系统化方法的出现。从系统理论的角度来看，大量基础设施的单个求和不能形成区域的价值。从系统的角度看，应该从总体规划，整体实施和资本综合利用的角度设计区域发展的信誉和价值。
以李伟为首的融邦瑞明团队提出的投融资计划方法，即从资金的综合利用的角度，构筑了从计划到建设的桥梁，是区域发展实践的典型结合。和系统理论。
拥有PPP的灵魂无法融入PPP的身体
PPP的灵魂在广义上是指PPP，而PPP的主体在广义上是PPP。在将PPP模式引入中国之初，由于PPP是具有强大国际惯例的进口产品，因此政府并没有很顺利地接受将区域综合发展纳入PPP模式范围的概念。颜色。国际PPP中存在区域全面发展的问题。在模型的发展中找不到相应的成熟管理规则。
应该说，区域综合开发是中国特色的城市发展投资项目的一种。在PPP库建立之初，在存储过程中就对区域发展提出了质疑。 2016年后，随着各种研究与讨论以及市场需求的有力推动，区域综合开发逐渐被公认为PPP专项，并很快在PPP项目库中占有相当的比例。在各个行业中，就投资规模而言，它位居前三名。
作为项目融资的技术手段，PPP模式自然具有足够的灵活性。但是，由于我国的PPP具有强烈的政府主导色彩，因此从典型案例中提取的大量技术手段概念在有或没有明文的情况下被有意或无意地转化为实践中的强制性管理规则。在这些规则中，有很多地方和区域的综合发展引起了重大矛盾，使PPP的主体非常僵化。我们可以举几个典型的例子。
一个例子是平稳支付与该地区大规模发展的投入产出特征之间的矛盾。
平稳支付的概念主要是为了满足财务管理的需求。例如，对于基础设施项目，为了平衡政府之间的财政支出负担，PPP项目的支付周期原则上应不少于十年，并且支出曲线应尝试与财政收入预测相匹配曲线。实际上，区域发展的主要产出是土地出让收入，即资金预算收入，具有很大的波动性。
这种类型的波动性一方面受到市场的影响，另一方面受到土地指标的限制。区域发展项目的特点是投资大，产出大。因此，区域开发项目的结算方式还没有顺利支付。通常，将土地制成成本收集单位，并将所有基础设施建设成本分配给该土地。对于出售的每块土地，将分担各种基础设施成本和直接成本，并将全部成本支付给公司，或者在获得土地转让收入后，以前的基础设施投资将根据付款方式逐笔结算。先进先出模型。
但是，为了适应平稳付款，许多区域开发项目必须将基础设施付款转变为平稳付款。实际上，这种方法与区域开发的输出模式完全不兼容，导致许多区域开发项目在进行项目投资管理时与合同条款脱节。
奖励机制的设计概念反映了另一个非常典型的矛盾。
大多数PPP项目是单独的基础设施项目，政府给出的基本回报水平是所谓的“合理回报”。实际上，这种“合理的回报”通常仅超过融资成本。高一点。
从狭义上讲物有所值的角度，它强调引入社会资本，这可以在提供优质服务的基础上节省政府成本。区域综合开发工作与单一基础设施项目之间的最大区别在于，项目的运营具有很强的规划性。它是区域发展的动力。核心输出机制是价值创造。而不是节省成本。
在早期的区域开发项目中，政府与公司之间达成的协议非常简单，即土地由于公司的投入而产生了价值。土地出售后，应将增值部分适当地分为公司。
此模型实际上是一种基于价值创造逻辑的分配机制。在某些地方，已出台了有关政策，以引入资本来促进区域发展和创造条件。后来，随着《预算法》的修订以及土地出让收支管理制度的限制，不再允许实行共享模式。不允许实施共享模型的另一个重要原因是，随着大多数地区房地产市场的快速发展，土地似乎卖得很好，但是公司资本投资带来的增值效果却不那么强。这实际上正在等待。本文中不详细讨论该论点。
在2010年以后的区域发展项目中，地方政府越来越重视工业着陆，因此区域综合发展的链条进一步延伸到了工业发展服务或投资服务。地方政府愿意为城市运营和投资公司提供的工业投资服务付费，其中最典型的是作为结算模式的工业发展服务费。该模型实际上以量化的方式间接衡量了企业的价值创造，最后将其反馈给投资企业。但是，这种方法经常受到政府经理和一些专家学者的质疑。原因之一是“政府处于不利地位吗？”
亏钱的想法基本上源于一种管理方法，该方法以节省成本和微利润回报为指导思想。这种想法实际上只强调节省成本，很少考虑创造价值。这显然与城市管理的逻辑相矛盾。因此，在许多地区进行区域开发项目时，这种矛盾通常成为审查会议上的攻击重点。 2017年之后，大量带有此类合作条款的项目难以存储，这是这种矛盾的非常集中的体现。
不难看出，就区域综合开发项目中政府与企业之间的逻辑分工而言，专业事务留给企业处理；管理事宜留给政府部门处理。它具有PPP理论的灵魂。但是，当一些基于国际惯例和以单个项目为模板的管理理念和技术方法突然上升为统一的政府管理和法规时，很难安装具有中国特色的项目，例如区域发展项目。在当前狭窄的PPP模式中，这是一个非常痛苦的市场现实。
区域发展项目要去哪里？
尽管当前的政策体系正在逐步将中国的城市投融资体系引导到以地方政府建设专项债务和土地储备专项债务为主导，以运营基础设施PPP项目为辅的少数项目，但该体系可能不会能够在10-15年内满足地方政府对城市发展的需求。
该系统强调透明度和控制力，自上而下的管理和配额分配手段非常强大，地方政府可以做出的努力相对薄弱。融资逻辑应尽力而为，尽力而为，以安全和风险控制为基本出发点。但是目前我国城市的扩张逻辑并非如此。如果在城市中规划了一个新区，那么实际上就会凭空产生大量投资需求。这种需求不是基于当前的财政资源，而是基于该城市积累的总体发展能力。
因此，区域全面发展不是基于对现状的缓慢扩展的线性投资逻辑，而是一种“从无到有”创造投资需求的逻辑。计划在粤港澳大湾区，一带一路和长江三角洲建设大量新市镇和战略工业区。这些凭空规划的地区无法根据当地的财政实力缓慢开发和实现。
在未来的10至15年中，我国的城市化仍处于扩张和快速发展的过程中，区域综合开发项目仍将是城市发展的重要载体。也许到2035年，大多数城市都将结束这一轮城市总体规划的实施，而当大多数城市不再具有扩张性的城市发展需求时，区域全面发展将慢慢退出我国的历史舞台。完全形成具有绝对主渠道的政府投融资体系。
因此，作为一种通常是基于自找平衡设计的投资项目，区域综合开发在未来10-15年的中国城市化进程中仍具有良好的市场前景。
用狭义的PPP模式描绘区域综合发展之后，其实施政策方法更多见于基于平台公司授权发展模型的地方一级发展政策或政府间接投资项目管理法规中。在2019年政府工作会议上，有人建议充分利用发展性金融工具。尽管这种表述更着眼于解决地方政府的债务，但也值得我们思考如何应对城市化的扩张。根据中国的实际需要建立发展性的投融资体系。
区域发展：如何以“原则”前进
预防和控制金融风险以及预防和控制地方政府债务是当前投资和融资政策的核心之一关键词。尽管市场对综合区域发展有强烈的需求，但在实施任何项目时，都必须考虑它是否会引起地方政府的隐性债务。
什么是地方政府债务？一些可以明确定义，而另一些仍然包含主观判断。为了预防和控制债务风险，除了减少和控制债务规模外，还必须考虑开发需求，因此更好的模型设计和运营管理也是必要的手段。
政府应引入投资公司合作实施区域发展工作，同时在考虑发展的同时，还应避免债务负担。然后，在设计政企合作模式的区域综合发展并切实促进项目实施时，应遵循以下几个原则：
一种是基于三个平衡点来制定良好的位置和规划计划。
由于对区域发展的大量投资，选址和规划是最基本的任务，也是投资要实现的目标。计划的制定和空间规模的选择应考虑总体投入和产出的平衡以及短期，中期和长期现金流量的平衡。基于工业和城市功能的平衡，在这三个平衡的基础上，可以说区域发展项目可以寻求自己的平衡。
二是抓好政府与企业之间的分工。
全面的区域开发和运营比单个基础设施项目要复杂得多。从政企合作的角度，有必要从规划空间，项目类别和项目实施过程三个维度来清晰地描述政府和企业。如上图所示，边界是系统的。
如何划定边界取决于规划区域的功能特征，企业的能力以及政府管理组织的配置。
第三是控制投资节奏，做好开发时机设计。
没有形成所谓的隐藏政府债务。除了在总体上寻求平衡外，还应控制发展的步伐，以符合城市发展的客观规律和市场规律。滚动发展的概念已被政府和企业广泛接受，但是滚动发展需要严格的投资纪律和特定的投资时机作为指导和把握。每个区域发展项目应在进入投资实施阶段后首先制定投融资计划，或制定发展时机计划。
第四，要做好将土地储备专项债券与市场导向的政企合作模式联系起来的工作。